（樊蕓）
上海富申評估咨詢集團董事長 樊 蕓
破除體制機制障礙 拓展城市更新與估價服務新領域
城市更新是城市發(fā)展的永恒主題，也是房地產估價行業(yè)始終關注的問題。2024年2月，我擔任了上海市城市更新專家委員會副主任，頓時一種責任感、使命感油然而生。
一、積極修法立法、建言獻策，推動中央事權改革，為城市更新探索鋪路
城市更新一頭連著民生，一頭連著發(fā)展。春節(jié)前我已緊鑼密鼓的開展了三次調研，探索當前城市更新與文物保護工作存在的難點、堵點問題。
2024年全國兩會上，我提出了《關于文物保護與城市更新有機發(fā)展的建議》、《關于涉及文物保護點相關項目推進優(yōu)化建議》、《關于在城市更新中有機保護文物融合發(fā)展的建議》三個建議，已引起中央部委的高度重視，受到領導的肯定，其中兩個《建議》上了學習強國。
（一）關于涉及文物保護點相關項目推進優(yōu)化
2024年，正值國家文物保護法修訂和第四次全國文物普查，根據《第四次全國文物普查總體方案》中相關規(guī)定，涉及不可移動文物相關項目可能全面延緩甚至暫停，如我們調研的虹口區(qū)59街坊“東大名路倉庫遺址”突然被一紙方案暫停。據了解，這是一家央企改制企業(yè)，地面已經拆平，由于疫情耽誤了幾年，正準備開工，又要等上三年，就因為一個價值不高的文物保護點，早已成為廢棄的職工宿舍，幾經翻修歷史風貌已蕩然無存。企業(yè)承擔著幾十億的銀行貸款，“每天不計其數的利息往黃浦江里倒，企業(yè)心急如焚”。據調研，上海虹口區(qū)有文物保護點400多個，黃埔區(qū)有文物保護點500多個。第三次文物普查時，一些居委會工作人員將所聽所聞都記錄在筆記本上，后面由于時間倉促，未經核實，一網打盡都成了文物保護點。為此我建議，一是不能隨意一紙通知就讓項目停下來，營商環(huán)境需要共同維護。二是對于已經處于建設流程中的文物項目避免一刀切，建議一事一議，保證合法合規(guī)的項目正常開展。三是對涉及文物保護的相關建設項目，進一步優(yōu)化審批流程，提高審批效率，縮短審批周期。
（二）關于城市更新的融資政策
上海城中村改造融資模式主要是引進市場主體，央企和外資，政府托底，征收完成后，將凈地供應給項目實施主體，強化資金的封閉管理，專款專用，符合中央政策，能夠防范隱形債務。但2023年，新的融資配套政策出臺后，原來已經實施的項目和新增項目全部停止。
據悉，在兩會前一周，上海市主要領導已赴北京和相關部門進行了溝通。我的建議是，希望相關部門繼續(xù)支持上海沿用城市更新的融資政策。
（三）關于嚴格甄別文物，精準保護文物的問題
一些文物保護點，無論該建筑是否真正具有保護價值，由于《文物保護法》沒有明確文物保護點的相關規(guī)定和內容，連霍山公園公共廁所也不能動，因為霍山公園是文物保護點，雖然這個廁所是后建的。
《文物保護法》規(guī)定“對項目中存在的不可移動文物保護，要求原址保護，不得為建設工程讓路”，由此造成很多城市更新項目工作就此擱淺。因此建議，一是要在對文物保護價值進行充分認定的基礎上，對文物進行分等定級的“精準保護”，二是保護資源不能濫用。加強對文物的甄別和核實。對于級別較低的文物保護點，需進一步明確保護內容、保護要求和保護方式，否則沒有價值的過度保護，也是一種財政資金浪費。三是建議妥善處理保護和利用的關系，開展文物保護利用研究，在確保文物安全的前提下，希望此次文物保護法修改，增加文物保護的平移，需經嚴格的批準，報文旅部，一事一議審批。上海的文物平移是完全有技術支撐的，2001年6月就對中共地下組織愚園路劉長勝故居進行平移；2003年，上海對上海音樂廳進行平移；近年來上海對張園東區(qū)進行了整體式邁步式平移，很有技術含量。平移后修復的故居多向社會開放，推動城市更新與文物保護的有機發(fā)展。
（四）兩會后繼續(xù)深入調研，持續(xù)跟進
2024年4月3日，我受邀參加了上海市文旅局、上海市建委三方與代表溝通會，受文旅部委托，就上海城市更新與文物保護問題進行面對面溝通，市住建委陪同見證。雙方各抒己見，有時觀點交鋒激烈。雖然承受較大的壓力，也決不妥協(xié)。我面對質疑，坦誠回應，做到“心底無私天地寬”。
2024年5月15日，受全國人大常委會法工委邀請，出席全國人大常委會對《文物保護法修訂草案》立法調研，提出明確文物保護點的保護級別、精準核實、加強數據庫建設、對已開工的建設工程遇到文物保護項目擱淺，予以補償的建議。
2024年6月，受邀參加上海市規(guī)資局——2024年度更新單元規(guī)劃實施報告專家評審會。
2024年7月，國家金融監(jiān)管總局大銀行監(jiān)管司負責人，專程邀我視頻會議，就上海的城中村改造，明確表示支持上海融資模式。
近日前往上海市某國資集團調研，由于融資政策導致現金流不足，城市更新項目無法進行后續(xù)開發(fā)，但就目前來看，存量融資項目上取得了進展，對新增項目，還沒有徹底解決；同時，承接的城市更新項目受制于風貌文物保護的影響，項目進程難以推進。
二、參與城市更新，房地產評估面臨的問題
據調研，城市更新能帶動五十到六十個產業(yè)發(fā)展，這個蛋糕到底有多大？2024年，我參加評審的《2024年度更新單元規(guī)劃實施項目》就有77個，土地面積約為15027.36公頃，合計1.5億平米，如果僅按照每平米10元收費計算，則為15億元。這個蛋糕很大，但實際操作中，房地產估價機構參與新形勢下的城市更新，無從下手、困難重重。
究其原因：
（一）政府主管部門觀念有待調整
據調研，僅2023年底已批準啟動72個城中村改造項目，但城市更新項目承擔主體多為國資企業(yè)及其下屬建筑設計院、事業(yè)單位等主體，第三方房地產估價機構能夠參與其中的卻寥寥無幾。據悉，政府主管部門想借城市更新，三師聯動，解決事業(yè)單位經費不足，這種觀念有待調整。
（二）政府主管部門間協(xié)同機制有待加強
城市更新需要多層級、多部門協(xié)調配合，然而當前，有些舉措大多局限于本系統(tǒng)、本部門，規(guī)劃、住建、房地等部門分別從各自視角開展工作，部門與部門之間缺乏聯動，政府主管部門之間，協(xié)同意識不足、協(xié)同機制不完善，導致無法實現城市更新第三方服務、三師聯動的實質啟動和可持續(xù)性，資源整合效果不佳，難以形成系統(tǒng)合力。例如首屆“上海城市更新優(yōu)秀實踐案例”評選活動，現在初評結果39個案例已經公示，由規(guī)資局及其下屬單位開展，其中主辦和承辦單位看不到同屬上海市城市更新領導小組辦公室副主任單位的住建委、成員單位房管局的參與，評選缺乏法定權威。
（三）有的政府主管部門的主動性不夠
當下，部分政府主管部門僅關心自己管理的開發(fā)、更新項目政績，城市更新引入第三方服務，作為主管部門，主動性不足，推動力不夠，“三師聯創(chuàng)”制度也難以貫徹落實。長此以往，房地產評估為城市更新服務工作推進緩慢。
（四）政策僅僅停留在口號
就目前情況看，房地產估價機構在城市更新產業(yè)鏈中不占優(yōu)勢，規(guī)劃設計、土地部門領銜優(yōu)勢明顯，一旦項目立項，業(yè)務早就被規(guī)劃設計部門搶走；值得注意的是，規(guī)劃咨詢業(yè)務成為城市更新項目總包單位，房地產估價機構未能參與其中，而與此同時，城市更新規(guī)劃設計部門動輒收費三、四百萬元，甚至上千萬元，影響公平競爭，真是幾家歡喜幾家憂！給房地產估價機構帶來了較大的緊迫感和壓力，這種局面亟待改進。
三、建議
（一）政府主管部門進一步調整理念，明確城市更新必須有第三方的市場主體參與，才能做大做強市場
亟需轉變思想觀念，以市場化發(fā)展理念切實將第三方房地產估價機構納入城市更新項目中來。鼓勵更多的市場主體參與城市更新服務，不僅僅是事業(yè)單位、規(guī)劃設計院所、行業(yè)聯盟、社會組織、高校、研究所，也要讓房地產估價機構參與到城市更新工作中，在市場化運作趨勢下，讓“三師聯創(chuàng)”制度發(fā)揮其綜合優(yōu)勢，努力打造城市更新服務樣板，構建多層次、豐富的第三方機構參與的市場服務體系，做大做強市場。
（二）加強協(xié)同機制，形成聚焦城市更新的合力
相關政府部門間要加強統(tǒng)籌協(xié)調，加強上下聯動左右協(xié)同，凝聚城市更新工作合力。要讓房地產估價機構更多參與到城市更新工作全生命周期，如前期調研、成本測算、可行性研究，尤其是把握產權排摸、項目入庫階段的代理等切入點，或搶占先機、或與相關上下游強化合作，進一步拓展市場。
（三）政府主管部門應釋放更多制度紅利，支持房地產估價機構參與城市更新
改革之年，要進一步深入探索政府引導、市場運作、房地產估價行業(yè)參與的城市更新服務模式，政府應釋放更多制度紅利。政府應在操作層面，明確城市更新各階段流程，引入第三方房地產估價機構，明確在城市更新申報階段，房地產估價機構可以參與其中。例如二十年前的拆遷、征收項目和后來的司法評估業(yè)務，都是由政府、最高院明確選聘第三方房地產估價、土地估價、資產評估、造價咨詢機構作為服務機構，起到了很好的支持與引領示范效果。當前，政府應助力房地產估價機構業(yè)務全產業(yè)鏈條拓展，提升估價及咨詢業(yè)務能力，實現多專業(yè)、多元化業(yè)務發(fā)展。
（四）政府部門應將推動中央事權改革的成果，反哺整個房地產估價行業(yè)
政府部門應該將城市更新中存在的痛點、難點問題，進一步與行業(yè)的代表、委員加強溝通，代表委員通過建言獻策、修法立法，推動中央事權改革，在城市更新發(fā)展的同時，反哺整個房地產估價行業(yè)，帶動房地產估價第三方機構發(fā)展，相互促進、共同發(fā)展，增強城市更新對經濟回升和增長的貢獻。
（五）房地產估價機構應主動作為，進一步轉化調研成果，落地見效
面對城市更新需求，房地產估價行業(yè)組織和房地產估價機構應充分將調研成果轉化。目前調研報告不少，但能形成改革舉措、并能夠落地的屈指可數。在實踐中不斷探索如何推進城市更新成果轉化的有效方式，發(fā)揮房地產估價機構責任擔當，全面滲透拓展市場，推動房地產估價行業(yè)在城市更新中實現新一輪騰飛！
四、房地產估價行業(yè)使命與責任
在此背景下，房地產估價機構需要發(fā)揮現有優(yōu)勢，找到專業(yè)定位、拓寬業(yè)務領域、積累知識儲備，提升估價及咨詢業(yè)務能力，實現多專業(yè)、多元化業(yè)務發(fā)展。根據項目需要，我們結合自身優(yōu)勢和服務特色，提煉了城市更新的主要工作內容：1.前期調研；2.產權排摸；3.成本測算；4.可行性研究：城中村、古鎮(zhèn)、舊城區(qū)改造項目評估、鄉(xiāng)村振興項目投資評估、市場分析及研判、成本效益分析、投資估算與資金籌措方案、社會穩(wěn)定風險評估、工程質量安全分析、環(huán)保與節(jié)能評價；5.代理入庫；6.測算資金平衡；7.資信評估；8.土地評估：土地出讓價值評估、土地儲備成本評審評估、產業(yè)用地綜合估值評估；9.不動產征收評估：房屋征收拆遷評估；10.資產評估：配套設施評估、殘余價值評估、租賃價值評估；11.造價咨詢；12.績效評估。
當前，隨著我國進入存量優(yōu)化、減量發(fā)展、內涵提升的新階段，還需要我們積極探索城市更新創(chuàng)新路徑，摸清城市更新需求，面對城市更新新的發(fā)展機遇，以房地產估價的專業(yè)服務，推動城市更新的發(fā)展，從而推動經濟社會的高質量發(fā)展。謝謝大家！